Разработка проектов нормативных правовых актов, регулирующих вопросы государственного управления горными выработками, скважинами и иными подземными сооружениями, построенными за счет средств федерального бюджета, с целью обеспечения рационального использования, охраны недр и промышленной безопасности

июль 2009 – декабрь 2009

Отрасль

Государственное и муниципальное управление

Участники проекта

Научный руководитель:
З.А. Кучкаров
Менеджер проекта:
Е.А. Каменев
Основные исполнители:
Р.С.-М. Терлекчи, К.В. Табаков

Предпосылки к реализации проекта

За историю освоения природоресурсного комплекса Российской Федерации за счет государственных средств было пробурено более 50 тысяч глубоких поисковых и разведочных скважин на нефть и газ, созданы сотни горных выработок, ликвидированных в настоящее время или находящихся в консервации. Многие из них представляют серьезную потенциальную опасность для окружающей среды и населения. Из-за длительного простоя скважин (ввиду разрушения цементных мостов, коррозии обсадных колонн и устьевого оборудования) без необходимой их консервации и потери внутрискважинной и межколонной герметичности, на части скважин возникли дефекты, характеризующиеся появлением давления на устье, нефтегазовыми проявлениями, что может привести к возникновению открытых газонефтяных фонтанов, грифонов, разливов нефти и пожаров.

Сотни таких скважин оказались вблизи или внутри территорий городов и поселков. Кроме того, имеются скважины, ныне находящиеся в русле или в судоходном фарватере рек. Реальная угроза появления открытых фонтанов возникает при неграмотной и хищнической эксплуатации заброшенных и неохраняемых поисковых и разведочных скважин предприятиями и частными лицами, не имеющими соответствующих лицензий. Такие прецеденты уже имеются, в частности на территории Уральского Федерального округа.

Регистрируемые на земной поверхности изменения состояния оборудования устьев скважин, не отражают всей картины явлений, происходящих в результате негерметичности колонн. Так, из-за межпластовых перетоков, флюиды поступают в вышележащие горизонты, и в опасной близости от поверхности возникают техногенные газовые залежи. При этом возможно образование грифонов. Одновременно с этим при миграции минерализованных пластовых вод происходит засоление почвы, а также пресных подземных и поверхностных вод. На Ямале известны случаи появления открытых газовых фонтанов и грифонов с глубины 50-200 м, в результате чего сгорали буровые установки.

С течением времени ситуация, сложившаяся в отношении этого фонда скважин, усугубляется, поскольку с каждым днем возрастает количество не достаточно надежных, так называемых «осложненных» скважин, представляющих собою своего рода "мины замедленного действия". Причем, если на настоящий момент наука и производство еще способны оценить реальную опасность скрытого функционирования таких скважин и в состоянии прогнозировать развитие ситуации на ближайшие 10-20 лет, то за пределами этого срока, предсказать последствия развития событий не представляется возможным.

В соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 31 октября 2005 г. № Пр-1794 МПР России проведена инвентаризация скважин на территории Российской Федерации (в том числе на континентальном шельфе), пробуренных за счет государственного бюджета. По данным проведенной инвентаризации из общего количества пробуренных за счет средств государственного бюджета скважин (более 51 тысячи единиц) в нераспределенном фонде недр находится 21705 скважин. При этом работы по поддержанию в безопасном состоянии 8353 законсервированных скважин не проводятся, а повторной ликвидации, по предварительным данным, подлежат более 2000 скважин, из них 180 – в первую очередь. Стоимость ликвидации одной скважины, по оценкам МПР России, находится в зависимости от различных факторов в диапазоне от 5 до 120 млн.рублей.

К примеру, с 40-х годов прошлого века в Республике Коми пробурено более 4,5 тысячи скважин, часть из них передана компаниям, 3,9 тысячи скважин остались "не у дел" после распада Советского Союза. Около 30 процентов из них достаточно опасные, о чем говорит выделение нефти и газа. Например, на таких скважинах построена часть Ухты. Из-за длительного простоя скважин (ввиду разрушения цементных мостов, коррозии обсадных колонн и устьевого оборудования) без необходимой их консервации и потери внутрискважинной и межколонной герметичности, на скважинах могут возникнуть дефекты, характеризующиеся появлением давления на устье, нефтегазовыми проявлениями, что может привести к возникновению открытых газонефтяных фонтанов, грифонов, разливов нефти и пожаров.

Острота проблемы и актуальность решения более чем очевидны. Одной из причин возникновения данной проблемы является дефект приватизационного законодательства. Порядок реализации и использования скважин глубокого бурения на нефть и газ, пробуренных за счет средств государственного бюджета и числящихся на балансе государственных геологических предприятий, установлен Положением, утвержденным Госкомимуществом России 7 августа 1995 г. и зарегистрированным в Минюсте России 25 сентября 1995 г. № 935. В соответствии с указанным Положением при преобразовании в акционерные общества и приватизации государственных геологических предприятий в соответствии с законодательством Российской Федерации скважины, числящиеся на их балансе и находящиеся в пределах горных отводов или площадей, по которым выданы лицензии на право пользования недрами добывающим или иным организациям, должны были исключаться из перечня приватизируемого имущества. Реализацией скважин должна была заниматься комиссия, созданная при Росимуществе. Однако, данная комиссия реализовала только малую часть данных скважин и с 2005 года прекратила существование. Как следствие, большое число геологоразведочных скважин на данный момент не имеют балансодержателя, и что более существенно – не имеют ответственного за обеспечение их безопасности, как на участках распределенного фонда недр, так и на территории нераспределенного фонда недр.

Второй причиной является отсутствие в законодательстве обязанностей и соответствующих норм по обеспечению безопасности ликвидированных горных выработок, скважин и иных подземных сооружений. Практика показала, что данные природно-технические системы ориентировочно лет через 10-50 может нанести значительный вред окружающей среде. Таким образом, очевидна необходимость нормативного регулирования вопросов обеспечения безопасности ликвидированного горного имущества.

Примененный подход

В работе применялась оригинальная (разработанная сотрудниками НП "Аналитический центр "Концепт") технология разработки сложного комплекса нормативных правовых актов. Первым этапом является разработка структуры нормируемого объекта. На следующем этапе на базе указанной структуры формулируется системную суть имеющихся проблем.

Данные предварительные этапы позволяют получать практически моментально целостную систему решений-норм, необходимых для решения общей проблемы и в последствии контролировать распределение разработанных норм по нормативным правовым актам.

Результаты

Разработаны следующие проекты нормативных правовых актов: 

  • Проект Федерального закона «О внесении изменений в некоторые статьи Гражданского кодекса Российской Федерации»
  • Проект Федерального закона «О внесении изменений в некоторые статьи Закона Российской Федерации „О недрах“»
  • Проект Указа Президента Российской Федерации «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации»
  • Проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка учета, обеспечения безопасности и передачи пользователю недр законсервированных и ликвидированных горных выработок, скважин и иных подземных сооружений»
  • Проект постановления Правительства Российской Федерации «О перераспределении полномочий федеральных органов исполнительной власти»
  • Проект постановления Правительства РФ «О создании специализированного ФАУ для целей учета, обеспечения безопасности ликвидированных и государственных законсервированных горных выработок, скважин и иных подземных сооружений»
  • Проект приказа Минприроды России «О Государственном реестре законсервированных и ликвидированных горных выработок, скважин и иных подземных сооружений»